Índice de Apertura y Transparencia Municipal en Bolivia.

La Red de Participación y Control Social (PCSS) de Bolivia fomenta una cultura de transparencia en los Gobiernos locales de Bolivia.

Autora Claire Launay Gama 25/04/2016

El Índece de Apertura y Transparencia Municipal es un ejercicio de medición de la percepción ciudadana y autoevaluación que hacen los funcionarios públicos a cerca de los niveles de apertura y transparencia en la gestión de las entidades públicas municipales de Bolivia. Implementado en 2012 por la Red Nacional y Participación Ciudadana y Control Social (PCCS), esta iniciativa logró poner la transparencia como tema de opinión pública y en la agenda política del país, así como evidenciar la brecha entre lo que opinan los ciudadanos con lo que opinan los funcionarios.

La Red PCCS nació en marzo de 2001 con 25 instituciones fundadoras, comprometidas con la democracia, la participación ciudadana, el control social y el desarrollo. El contexto normativo –especialmente con la Ley 1551 de Participación Popular del 20 de abril de 1994 y la Ley 2028 de Municipalidades del 28 de octubre de 1999– generó nuevos escenarios sociopolíticos que fortalecieron los gobiernos locales y abrieron espacios de participación ciudadana y control social en la gestión pública. Efectivamente, con la participación popular, se reconoció la personalidad jurídica a las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) rurales y urbanas para relacionarse con los órganos públicos; se crearon los Comités de Vigilancia; se reglamentaron las Cumbres Sociales para la proposición de obras que configuren las Programaciones Operativas Anuales (POA) de los Gobiernos Municipales; entre otras atribuciones de las OTB; por su parte, los gobiernos municipales reciben transferencias de coparticipación tributaria y reordena atribuciones y competencias de los órganos públicos que haga más cercano el Estado a la población, en miras de su desarrollo.

Quince años después, la Red PCCS cuenta con 50 instituciones afiliadas, organizadas en 10 grupos regionales que cubren todo el territorio nacional, a excepción del departamento de Pando. La Red ha venido trabajando en el fortalecimiento de las capacidades de los actores sociales, en el fortalecimiento de sus organizaciones de representación, en la facilitación de iniciativas de incidencia política en normas y políticas públicas y en el ejercicio del control social. Con los años de experiencia ha logrado sistematizar y socializar cuatro herramientas: a) Visiones de Desarrollo Local Concertado (VDLC), b) Peritajes Técnicos, c) Libreta de Calificación Ciudadana y d) Inspección Técnica Social de Obras, que gozan de aceptación por parte de los actores sociales.

Juan Carlos Velásquez1 , coordinador general de la Red PCCS, señala que en el actual contexto, la participación y control social se han constitucionalizado como derechos, que alcanzan a “la gestión pública en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales” (art. 241, II, Constitución Política del Estado), cuyo alcance lo establece la Ley 341 de Participación y Control Social del 5 de febrero de 2010. A diferencia de la Ley de Participación Popular, la Ley 341 reconoce no solo a las organizaciones territoriales, sino también a las funcionales y sectoriales, en una visión plural de la representación social y no limita su actuación solamente a los gobiernos municipales, sino que amplía su alcance a todos los niveles de Gobierno y a todas las entidades públicas de los cuatro órganos de poder del estado, quienes tienen el deber de garantizar su ejercicio con la asignación de “recursos necesarios y suficientes” (art. 41, I, Ley 341). No obstante, Juan Carlos indica que, en la realidad, sigue siendo el espacio municipal el que cuenta con mayor participación y control social y siguen siendo las organizaciones territoriales las que más ejercen la representación social municipal.

En el análisis del estado de la participación y control social, Juan Carlos Velásquez indica que entre los límites identificados por los mismos actores sociales, están: a) las dificultades en articular a las organizaciones territoriales, funcionales y sectoriales en una única representación, pero de composición plural, pues se notan efectivamente tensiones entre territoriales y funcionales o sectoriales; b) los pronunciamientos de la Participación y Control Social, si bien son vinculantes, no pueden paralizar la gestión pública, con lo cual el control social pierde la fuerza que tenían los Comités de Vigilancia (entidades establecidas para garantizar la aplicación de la ley de participación popular) que podían hacer “congelar cuentas públicas”; c) el financiamiento de la participación y control social no está claramente definido. Si bien la Ley 341 nacional establece que los recursos deben ser “necesarios y suficientes”, las leyes subnacionales están estableciendo normativas y reglamentos adicionales, unas favorables y otras restrictivas, que paralizan las acciones de los actores sociales; y d) persisten los riesgos de cooptación política, partidaria de los que ejercen la participación y control social o su instrumentalización con fines particulares, que distorsionan sus propósitos normativos y políticos. Pues, en la práctica, la participación no se realiza necesariamente por el conjunto de la población sino que estaría reservada a algunos grupos o individuos con ciertos intereses.

Hablando de los actores de la participación, es necesario volver a la especificidad del Estado boliviano y de su población. Juan Carlos Velásquez menciona que Bolivia es el único Estado en el mundo que se autodefine como Estado Plurinacional, sin que ello signifique que no haya otros estados “plurinacionales”, en el sentido de estar constituidos por diversas nacionalidades.

El caso boliviano es emblemático, ya que por “plurinacional” se reivindica los derechos políticos y económicos de las Naciones y Pueblos Indígenas Originarios Campesinos, sin dotarles de soberanía ni independencia. En concreto, en sus derechos políticos cuentan con representación política directa, según sus normas y procedimientos propios; justicia indígena, con igual jerarquía a la justicia ordinaria; autonomías indígenas, ya sea sobre territorios indígenas, municipios indígenas o regiones indígenas, y en materia de derechos económicos; derecho “exclusivo” a la administración de sus recursos naturales renovables y a la consulta previa sobre los no renovables en sus territorios.

No obstante, más allá del espíritu constitucional, en la práctica la representación política directa es muy limitada (7 representantes en la Asamblea Legislativa Plurinacional de 36 pueblos indígenas originarios campesinos); y las autonomías indígenas no han avanzado, ya que hasta ahora solamente hay una Autonomía Indígena Municipal de Charagua Iyamabae consolidada, pero hay 21 procesos de autonomías indígenas campesinas en curso, que habría que investigar sobre las causas de esta situación.

La misión de la red

La misión de la Red PCCS consiste en “fortalecer el ejercicio del derecho y deber de la participación ciudadana y el control social de la sociedad civil orientado a la construcción de una sociedad y Estado fundados en el bien común y la democracia”.

En ese marco, la red tiene desafíos internos y externos. En los primeros están, entre otros, consolidar la red en sus estructuras, participación, roles y sostenibilidad institucional y financiera; fortalecer capacidades y competencias críticas; desarrollar una cultura de comunicación interna afectiva y efectiva, y capacidad de acción conjunta; consolidar la sostenibilidad técnica y financiera; formar y capacitar, en aspectos técnicos y políticos a los directivos y técnicos de las entidades afiliadas; promover la gestión del conocimiento, el análisis de coyuntura y el debate político interno y la aplicación de los enfoques de género, generacional, intergeneracional e interculturalidad.

En el orden externo, la red incide en las políticas públicas locales y nacionales. Realiza, además, seguimiento riguroso de la legislación nacional sobre participación ciudadana y control social, e interviene en el debate público sobre estos temas. En cuanto a la transparencia, la red trata de salir de la clásica y tradicional, protocolar y formal rendición de cuentas de las autoridades públicas. Para esto, ha desarrollado el Índice de Apertura y Transparencia Municipal.

El Índice de Apertura y Transparencia Municipal (IATM)

En 2013, la Red PCCS lanzó una encuesta a los actores sociales y de la gestión pública sobre su percepción de la transparencia . El objetivo de esta indagación era contribuir a la “construcción de una cultura de transparencia, base de una buena gobernanza en los municipios de Bolivia3 . La iniciativa contó con la participación de 203 municipios de los 339 que conforman el país; 683 organizaciones sociales, y 9 grupos regionales de la red. Colaboraron en el trabajo de campo cuatro universidades, un instituto técnico y tres organizaciones no gubernamentales (ONG). El IATM evaluó la gestión municipal del año 2012.

A partir de un formulario dirigido a cada uno de los actores, el IATM evalúa cuatro áreas ligadas a la transparencia: el acceso a la información pública, la transparencia en los recursos y gastos, el control social y la participación ciudadana en las políticas públicas.

La información fue levantada a partir de las siguientes fuentes:

– El cuestionario de las alcaldías municipales. La Red PCCS procedió luego a una revisión física y documental.

– Los líderes de opinión de la sociedad civil municipal respondieron un cuestionario de percepción y verificaron las respuestas proporcionadas por las alcaldías en el Cuestionario Municipal

– Las entidades gubernamentales nacionales de control y transparencia municipal proporcionaron información específica sobre el congelamiento de cuentas municipales. Esta información fue verificada con información oficial del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

Cada una de las cuatro áreas fue evaluada por una nota máxima de 100 (situación altamente satisfactoria de apertura y transparencia de la gestión municipal) y mínima de 0. El sistema de evaluación estaba compuesto por 24 indicadores en total repartidos en las cuatro áreas, cada una con la misma ponderación (25 %). Luego se hizo una diferenciación en el puntaje: de 0 a 50 %, situación no satisfactoria; de 50,01 a 80 puntos, situación satisfactoria, y de 80,01 a 100, situación altamente satisfactoria.

El informe final del IATM plantea los resultados por áreas y por regiones (las nueve involucradas). En general, la mayoría de los municipios han logrado una situación satisfactoria respecto a los indicadores de transparencia y apertura democrática. El promedio nacional de IATM es de 62,3 puntos. De acuerdo con los resultados de la medición, el 61 % de las alcaldías se encuentran en situación satisfactoria; 26 %, en no satisfactoria, y el 14 % en situación altamente satisfactoria.

Se concluye entonces que hay buena apertura y transparencia de los gobiernos municipales. Sin embargo, el informe final de IATM matiza el resultado. En primer lugar, los autores del informe afirman que la visión de la población sobre asuntos de transparencia en gobiernos locales sería mucho menos positiva que la evaluación realizada por las entidades gubernamentales. Existiría entonces una diferencia entre la autoevaluación realizada por las alcaldías y la percepción que tiene la sociedad civil. En segundo lugar, 40 % de las alcaldías invitadas a este trabajo no respondieron, lo cual significa según la Red que existe una probable restricción al acceso a la información y una falta de voluntad política. Por último, Alejandro Carvajal4 , coordinador del IATM en la Red, considera que el resultado ha sido elevado y positivo pero que haría falta una encuesta a actores de la población que no estén directamente vinculados al control social, por ejemplo a ciudadanos no ligados a organizaciones que están involucrados directamente en espacios y mecanismos políticamente institucionalizados de control social. Lo anterior se sustenta en que las organizaciones territoriales que antes tenían el monopolio de representación social en los municipios de Bolivia, tampoco goza de una legitimidad amplia, su poder de convocatoria ha ido disminuyendo por las constantes desviaciones de su misión, y en muchos casos sus dirigencias han sido cooptadas por los gobiernos municipales, hecho que ha afectado su reputación frente a los ciudadanos que no forman parte de aquellas estructuras. También, según Carvajal, desde 2013 no se ha repetido la encuesta y habría que hacerlo para poder medir las tendencias en un periodo determinado. Dados los aprendizajes metodológicos y el tiempo transcurrido desde la realización de la encuesta, la Red PCCS se ha planteado el desafío de desarrollar un nuevo índice de transparencia, ya que la primera experiencia fue bien recibida por los municipios que participaron en el proceso.

Si bien la Red PSSC, en 15 años, ha logrado posicionar la participación y control social, y vincular cada vez más organizaciones que lo practican en el país, persisten algunas dudas: ¿Cómo enfatizar la participación y el control social en el orden nacional?; ¿cómo trabajar el contenido, calidad e incidencia de la participación? Mucho del trabajo realizado hasta ahora se encontró con un contexto social que privilegia el control a la gestión pública, sin embargo la participación de la ciudanía en la toma de decisiones y la planificación de su desarrollo ha quedado disminuida, mientras que paralelamente la transparencia y el acceso a la información han quedado reducidos a espacios públicos de rendición de cuentas de los diferentes tipos de gobierno (nacional, departamental, regional, municipal e indígena), donde la población asiste a escuchar reportes contables de ejecución presupuestaria, sin lograr entender la dinámica de la gestión pública ni contar con espacios de evaluación sobre el impacto y resultados de las políticas, programas y proyectos que se llevan a cabo.

En cuanto a la incidencia en el orden nacional, se relevan numerosos esfuerzos de alianzas institucionales, redes y plataformas. También se está trabajando en el fortalecimiento del carácter vinculante de los ejercicios de control social, así como la relación con los organismos de control.

En cuanto a la corrupción, la Asamblea Constituyente Boliviana (2008-2009) tenía la esperanza de representar una depuración este aspecto. Si bien ciertos casos emblemáticos se han tomado en cuenta en el orden nacional y han recibido sanción, según Juan Carlos Velásquez, la corrupción sigue siendo un problema que no es exclusivo de izquierdas ni de derechas. Según él, esta es una dificultad que se debe resolver en la dimensión moral en la familia, el sistema educativo, las iglesias y otras instancias públicas y privadas, y luego en las estructuras de justicia económica, política, social y ambiental. Solo lo punitivo no resuelve el problema estructural de la corrupción.

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