La corrupción, tradicionalmente entendida como el abuso de un poder delegado en detrimento del interés colectivo, toma muchas formas y se manifiesta en distintos ámbitos de la vida pública, afectando de manera directa a los ciudadanos en todas las regiones de nuestro país.
El propósito del presente documento es plantear algunas reflexiones sobre las causas que hacen posible que la corrupción persista en Colombia, así como proponer medios para enfrentarla. Para esto, se analiza la corrupción desde miradas tanto a los arreglos institucionales que afectan el ámbito público y el ejercicio de la política, como a comportamientos sociales y prácticas empresariales que favorecen entornos y prácticas de corrupción más allá de lo estatal.
1. Un problema conocido pero cada vez más difícil de enfrentar
En las últimas décadas el país ha atravesado momentos muy graves en los cuales los hechos de corrupción han sido protagonistas desafortunados. Tal ha sido el caso del proceso 8.000 a mediados de los noventa o la parapolítica a inicios del presente siglo, junto con una larga lista de escándalos de corrupción que han afectado gravemente sectores la salud, la educación, el sistema pensional y de seguridad social, la defensa y seguridad nacional, el sistema financiero, entre muchos otros. Desde hace muchos años la criminalidad vinculada al narcotráfico y el contrabando han permitido que en distintos lugares del país persistan entornos favorables a economías criminales que encuentran en la corrupción un vehículo de operación muy rentable. Más recientemente, podría decirse que el 2017 fue un año de hitos dramáticos de escándalos de corrupción: desde la grave afectación que generó la corrupción a instancias judiciales precisamente responsables de investigarla y sancionarla, hasta la intensificación del abuso de los recursos destinados a la alimentación escolar en distintos lugares del país.
Sin duda la corrupción no es un problema nuevo, sin embargo los actos de corrupción que evidenciamos hoy son mucho más complejos que antes pues involucran una amplia variedad de actores, se realizan de manera ágil mediante técnicas difíciles de prevenir y rastrear, y generan impactos mucho más amplios sobre la sociedad, la democracia, los derechos humanos y la economía. Transparencia Internacional ha denominado estas situaciones como “gran corrupción”, entendidas como el abuso del poder de alto nivel que beneficia a unos pocos a costa de muchos, causa daños muy serios y extendidos sobre la toda la sociedad y los individuos, y que usualmente queda en la impunidad[1]. La gran corrupción es un crimen que viola derechos humanos y por lo tanto merece un castigo de las mismas proporciones del daño que genera. Varios de los casos de corrupción que ha conocido el país entran dentro de esta descripción[2]: afectaciones al programa de alimentación escolar, el cartel de la hemofilia, el desvío de recursos del sistema de salud, la alteración ilegal de registros de tierras, el saqueo de recursos para sistemas de acueducto y saneamiento básico, la manipulación de procesos judiciales contra parapolíticos, entre muchos otros.
Estas situaciones persisten a pesar que nuestro país cuenta hoy con mejores condiciones para enfrentarla: un mayor debate sobre los abusos de poder y sus responsables; unos medios de comunicación activos en su investigación y denuncia; una mayor demanda ciudadana a las autoridades para obtener mayores resultados en la investigación y sanción; nuevas normas e instituciones de lucha contra la corrupción que, sin ser aun perfectas, generan nuevas reglas del juego para la prevención y la sanción de actos de corrupción y que incluye, por ejemplo, un marco normativo más favorable al derecho de acceso a la información pública, procesos judiciales que favorecen la delación de crímenes contra la administración pública, órganos de control con mayor voluntad política para atacarla, la penalización de delitos sobre financiamiento de campañas, entre otros aspectos. ¿Qué sigue funcionando mal? Desde una lectura más amplia, para Transparencia por Colombia la mayor preocupación radica en que el país aun requiere cambios de fondo.
[1] https://www.transparency.org/news/feature/what_is_grand_corruption_and_how_can_we_stop_it
[2] http://www.monitorciudadano.co/
2. Los “des-arreglos” institucionales que han favorecido la gran corrupción
En primer lugar, en nuestro país persiste una forma de hacer política caracterizada por la intromisión indebida entre poderes públicos -ejecutivo, legislativo y judicial- y la gestión de intereses de manera opaca entre ellos mismos. El quiebre en la separación de poderes que arrastramos desde mediados de la década pasada ha debilitado seriamente su independencia y la rendición de cuentas horizontal que deberían ejercer entre ellos[3]. Es decir, el control que debería ejercerse entre unos y otros ha sido reemplazado por un sistema transaccional en el cual las diferencias entre el ejecutivo y el legislativo se resuelven con la asignación opaca de recursos y cargos públicos, y los mecanismos de control para la designación de altos magistrados del poder judicial se convirtieron en oportunidades para tramitar favores e intereses desde el ejecutivo y el legislativo hacia el sistema de justicia. A esto se suma la designación en muchos casos politizada de las cabezas de los órganos de control, tanto a nivel nacional como territorial, así como los persistentes riesgos de corrupción que enfrentan estos organismos[4].
En segundo lugar, es necesario cuestionar la forma como se accede al poder político en el país. Un aspecto fundamental tiene que ver con la manera como el financiamiento de campañas y partidos políticos se ha convertido en “una fuente de corrupción, un factor de inequidad y restricción del derecho a ser elegido, e incluso un limitante para el ejercicio de la política”[5]. Además de contar con un marco normativo disperso en materia de rendición de cuentas del financiamiento de las campañas, persisten problemas asociados a la debilidad en la aplicación de estas normas, la poca supervisión a las donaciones privadas, el riesgo de sub registro respecto al origen, monto y destinación de los recursos de campañas, la incidencia de recursos ilegales en las contiendas electorales, lo cual abre oportunidades para que el Estado pueda ser capturado por intereses ilegales a través del financiamiento de campañas electorales[6].
En tercer lugar, los riesgos de corrupción en el acceso al poder se convierten en altos riesgos de corrupción en la contratación pública. Los procesos de contratación pública que involucran sumas amplias de recursos públicos siguen siendo atractivos para la gran corrupción, como lo ilustra el caso de la empresa brasilera Odebrecht. Es decir, la solución normativa y regulatoria se queda corta cuando se idean y ponen en marcha esquemas deliberados de corrupción que cuentan con todas las capacidades jurídicas y financieras para aparentar el cumplimiento de la norma, pero al final logran desviar las decisiones públicas a su favor, con la ayuda de operadores políticos y empresariales.
Los riesgos de corrupción también persisten en otros ámbitos de la contratación pública. El amplio número de excepcionalidades en la aplicación del régimen de contratación estatal, el abuso de la contratación directa y el reducido número de participantes en licitaciones públicas particularmente en entidades públicas departamentales y municipales, pueden ser un reflejo de una “corrupción gris” que no está tipificada penalmente pero que se manifiesta en situaciones de riesgo de favoritismos y diseños direccionados de procesos de contratación pública. Según los datos del Índice de Transparencia de Entidades Públicas 2015-2016, el 75% de la contratación de las entidades nacionales se realizó de manera directa, 56,1% en el caso de las Gobernaciones y 41,1% en las Alcaldías[7].
En cuarto lugar, otro ámbito preocupante de riesgo de corrupción en la gestión pública corresponde a las debilidades en el empleo público que convierten a una parte importante de la burocracia estatal en un atractivo botín electoral. Por un lado, el reclutamiento y selección del personal no garantiza el cumplimiento con los requisitos de competencia y mérito para ingresar a desempeñar funciones estatales, por lo cual corre el riesgo de realizase sobre la base del criterio discrecional de la autoridad pública, lo cual se intensifica en épocas particularmente sensibles como los periodos de fines de gobierno a nivel territorial. Lo anterior abre las puertas a deficiencias en el resto de procesos de la gestión del talento humano del Estado, como es la dignidad de las condiciones laborales, la eficiencia de los procesos de seguimiento al desempeño, los obstáculos a la capacitación y la inconveniencia que personas bajo esta modalidad de contratación adelanten funciones misionales[8].
En quinto lugar, los actores de la gran corrupción que buscan todos los mecanismos posibles por permanecer en la impunidad se han visto favorecidos por la corrupción que ha permeado el sistema judicial. Si bien los análisis más detallados en esta materia son escasos, los casos recientemente conocidos por la opinión pública que involucran al ex Fiscal Anticorrupción y a ex Magistrados y Magistrados de la Corte Suprema de Justicia en el desvío de procesos judiciales a favor de políticos corruptos, muestran una vez más que la impunidad en graves casos de corrupción sí tiene precio y se ha pagado en no pocas ocasiones. Todos estos elementos configuran una corrupción que por años ha logrado penetrar y capturar distintas instancias de la estructura institucional de nuestra democracia.
[3] Transparencia por Colombia, Recomendaciones sobre Transparencia y Lucha Contra la Corrupción para el Gobierno Nacional – Una mirada desde la Sociedad Civil, 2014.
[4] 16 de 32 Contralorías Departamentales arrojaron niveles altos o muy altos de riesgo de corrupción en la vigencia 2015-1016 del Índice de Transparencia de Entidades Públicas. http://indicedetransparencia.org.co/2015-2016/ITD/Contralorias
[5] Sandra Martínez, Del discurso al hecho: el control a las campañas presidenciales de 2018, https://www.razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/10192-del-discurso-al-hecho-el-control-a-las-campa%C3%B1as-presidenciales-de-2018.html
[6] Transparencia por Colombia, Análisis de la Financiación de las Campañas Legislativas de Colombia en 2014, http://transparenciacolombia.org.co/wp-content/uploads/2016/07/An%C3%A1lisis-de-la-Financiaci%C3%B3n-de-Campa%C3%B1as-Elecciones-Legislativas-2014_TPC_CEDAE.pdf
[7] Transparencia por Colombia, Índices de Transparencia de Entidades Públicas, http://indicedetransparencia.org.co/
[8] Marcela Restrepo Hung, Comentarios al documento “Fortalecimiento del sistema de compra pública para reducir el riesgo de corrupción”, 2018.
3. Más allá de la institucionalidad: nuestro comportamiento social
Ahora bien, mirar la actual corrupción que nos afecta desde el punto de vista de los “des-arreglos” institucionales que han permanecido por muchos años no es suficiente. Es necesario revisar la corresponsabilidad de otros actores en la causa de este problema y, por lo tanto, también en su solución. El rol de la ciudadanía es fundamental. Primero, es necesario cuestionar en nuestra sociedad el uso de la corrupción como forma de hacer las cosas, de resolver problemas, de lograr beneficios por encima de los demás. Estas situaciones terminan alimentando redes creadas alrededor de lo que tradicionalmente se ha conocido como “pequeña corrupción” pero cuyo impacto puede resultar bastante considerable. Segundo, es necesario asumir mayor responsabilidad en el ejercicio del voto, así como utilizarlo como mecanismo de sanción política y social a políticos corruptos. Tercero, resulta necesario valorar de manera positiva a aquellos que se atreven a denunciar actos de corrupción en todos los ámbitos: públicos, privados, sociales, etc. Si bien el país aun enfrenta déficits importantes en la protección de denunciantes, este mecanismo es imprescindible para vencer la corrupción.
Por otro lado, si bien es innegable que el sector privado al igual que el resto de la ciudadanía es víctima de la corrupción, los graves casos de corrupción conocidos por la opinión pública actualmente muestran cómo algunos actores del sector empresarial han sido cómplices del diseño y puesta en marcha de esquemas deliberados de corrupción que, nuevamente, se manifiesta a través del financiamiento ilegal de campañas políticas y la captura de procesos de contratación pública arreglados a su favor. En muchos otros casos también se ha conocido como actores del mundo empresarial han servido de vehículo para favorecer las transacciones corruptas mediante el lavado de activos, el uso de paraísos fiscales, el abuso de esquemas legales de contratación pública, entre otras figuras.
También resulta necesario cuestionar las prácticas de cartelización y las irregularidades deliberadas en la prestación de servicios públicos, cuando los mismos tienen un impacto social mucho más allá de las restricciones a la competencia. Y por supuesto, hay que profundizar la lucha contra la corrupción que sucede entre privados[9]. cuando el fin del éxito económico se busca a través de cualquier medio, cuando los esquemas de cumplimiento no tienen la misma importancia que las estrategias de éxito en los negocios, cuando la denuncia de prácticas de corrupción se evitan para no quedar por fuera de futuros negocios, y, en suma, cuando la lucha contra la corrupción no se asume como un elemento intrínseco a la sostebilidad de las empresas.
Por último, estamos evidenciando déficits importantes de sanción social a la corrupción y, por lo tanto, en un escenario de deterioro de una ética de lo público, es decir, de una ética en los escenarios que nos involucran como colectivo social que necesita y por lo tanto genera y debe proteger los bienes públicos, los bienes de todos. En el marco de este deterioro, los referentes sociales, políticos y económicos de quienes protegen lo público han quedado en un segundo plano, opacados por quienes logran el éxito económico y social de manera rápida y pasando por encima de los demás, en particular de los sectores más vulnerables de nuestra sociedad. En un contexto de construcción de paz, resulta aun más impactante que las principales afectaciones de la corrupción durante los últimos años en las zonas priorizadas por el gobierno nacional para este propósito, recaigan sobre derechos fundamentales como la salud, la educación, el acceso a vivienda, tierras y servicios públicos básicos[10].
[9] Según la Quinta Encuesta sobre Prácticas de Soborno en el Sector Privado adelantada por la Universidad Externado de Colombia y Transparencia por Colombia, el 96% de los empresarios encuestados perciben que se ofrecen soborno en los negocios. http://transparenciacolombia.org.co/quinta-encuesta-nacional-de-practicas-contra-el-soborno-en-empresas-colombianas/
[10] Transparencia por Colombia, Corrupción en Territorios de Paz, http://www.monitorciudadano.co/documentos/corrupcion_en_territorios_de_paz.pdf
4. ¿Cómo quebrar el circulo vicioso de la gran corrupción que nos afecta?
Desde Transparencia por Colombia consideramos fundamental lograr tres cambios para modificar la tendencia de corrupción creciente en nuestro país. En primer lugar, es necesario que la lucha contra la corrupción logre un vínculo más directo y efectivo con la ciudadanía de manera mucho más amplia. La actual ola de indignación ciudadana frente a la corrupción puede ser una oportunidad para generar este quiebre. No solo es necesario reconocer que la corrupción es un problema de todos, que es necesario revisar nuestro comportamiento individual además de cuestionar a los demás, también se requiere pasar de la indignación a la acción. Nuevamente, todos los ciudadanos contamos ya con herramientas a nuestra disposición: el voto, el control social a la gestión de lo público, la denuncia, y el rechazo a cualquier forma de corrupción. Las dos primeras contribuyen enormemente a prevenir y atacar la corrupción enquistada en la institucionalidad pública, mientras que las otras dos pueden ser aplicada en cualquier rol que desempeñemos en nuestros ámbitos sociales, económicos y laborales. De la mano a lo anterior, debemos proteger a nuestras instituciones democráticas pues ellas son la base de la garantía del bienestar social y económico, del respeto de los derechos humanos, y del desarrollo sostenible. Esa protección se traduce en la defensa de lo público que implica cuestionar a las personas pero, ante todo, fortalecer las instituciones.
En segundo lugar, debemos atacar de manera directa la impunidad que perpetúa a la gran corrupción. Para esto, es necesario resolver prioritariamente los vacíos de transparencia y ética en el acceso al poder, especialmente en el financiamiento de campañas políticas. Igualmente importante es recuperar la confianza en el sistema judicial y los órganos de control que se han visto más afectados por escándalos internos de corrupción. Con bajas opciones de acceso al poder por parte de actores corruptos y con altas garantías de sanción, la corrupción puede ser fuertemente desincentivada. Estas acciones deben acompañarse de dos grandes decisiones que debemos tomar como sociedad: lograr un gran pacto por blindar el empleo público de la vulnerabilidad de los intereses, y controlar de manera efectiva el uso de recursos públicos mediante sistemas de control fiscal, disciplinario y penal eficientes y despolitizados. Todas estas medidas requieren de ajustes normativos innegablemente, pero también es posible avanzar con herramientas ya existentes y la voluntad política de quienes empiezan a enfrentar la corrupción de manera más contundente.
Y en tercer lugar, es necesario articular de manera más efectiva y amplia todos los sectores sociales corresponsables en esta lucha. Pocos efectos sostenidos se lograrán sin la participación y el cambio efectivo en el sector empresarial, en los medios de comunicación y en la academia, aun más en el inicio de una fase histórica de nuestro país de construcción de paz. En estos tres actores debemos encontrar, respectivamente, un mayor rechazo a las prácticas de corrupción en la forma de hacer negocios, un uso más directo y responsable de la libertad de prensa y de expresión para continuar controlando el abuso del poder, y unos procesos de formación que contribuyan a la reconstrucción de una ética de lo público.
